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  • Concorrenza - Aspetti generali

L’evoluzione della giurisprudenza amministrativa in materia di antitrust e il ruolo centrale della CGUE nel fornire un'interpretazione uniforme

In occasione dell’VIII Convegno biennale dell’Associazione Antitrust Italiana, dal titolo “Sviluppi e prospettive del diritto della concorrenza europeo e nazionale”, che si è svolto a Firenze il 12 e 13 giugno 2025, è stata presentata la relazione del Presidente aggiunto del Consiglio di Stato, Carmine Volpe, disponibile sul sito di "Giustizia Amministrativa", sezione "Ufficio Studi".


La relazione "Recente giurisprudenza amministrativa in materia di tutela della concorrenza" analizza la complessa interazione tra il diritto nazionale e quello dell'Unione Europea in materia di tutela della concorrenza, focalizzando l’attenzione sulle recenti pronunce del Consiglio di Stato e sui rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea (CGUE), che stanno ridefinendo i limiti temporali e i requisiti probatori nei procedimenti sanzionatori condotti dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM).

Il cuore della discussione riguarda l'applicazione del termine di 90 giorni (o 360 per residenti all'estero) per la notifica degli estremi della violazione nei procedimenti sanzionatori antitrust, previsto dall'art. 14 della L. n. 689/1981. Su questo punto, si è evidenziato un contrasto interpretativo tra il TAR Lazio, che ritiene inapplicabile il termine di 90 giorni per la specialità dei procedimenti AGCM, optando per un generico "termine ragionevole", e il Consiglio di Stato, che ne ha sempre sostenuto l'applicazione in virtù del richiamo esplicito della L. n. 287/1990 e della natura amministrativa e pecuniaria delle sanzioni.

La CGUE, chiamata in causa dal TAR Lazio con due rinvii pregiudiziali (uno in materia di abuso di posizione dominante e l'altro su pratiche commerciali scorrette), si è pronunciata il 30 gennaio 2025 (cause C-511/2023 e C-510/2023). La Corte ha stabilito che una normativa nazionale che imponga un termine così breve (90 giorni) per l'avvio della fase istruttoria, sanzionandone l'inosservanza con l'annullamento integrale del provvedimento finale e la decadenza dal potere di avviare una nuova procedura per la stessa pratica, osta ai principi di effettività del diritto dell'Unione. Secondo la CGUE, il termine deve essere "ragionevole" e la sua violazione non comporta automaticamente l'illegittimità del provvedimento finale, a meno che non si dimostri un pregiudizio ai diritti di difesa dell'impresa.

A sua volta il Consiglio di Stato, nel confermare, con ordinanza del 3 marzo 2025, n. 1789, il proprio interesse al quesito pregiudiziale formulato con l’ordinanza n. 6057 del 9 luglio 2024 ("Se l’art. 101 TFUE osti a una normativa nazionale, quale quella di cui all’art. 14, L. 24 novembre 1981, n. 689, che, ai fini dell’esercizio dei poteri sanzionatori, impone all’Autorità garante della concorrenza e del mercato di notificare alle imprese interessate il provvedimento di avvio dell’istruttoria, che indica inter alia gli elementi essenziali in merito alle presunte infrazioni, entro il termine decadenziale di novanta giorni, ovvero trecentosessanta giorni per le imprese residenti all’estero, decorrente dal momento in cui l’Autorità ha la conoscenza della violazione"), sottolinea le peculiarità del diritto italiano (distinzione tra comunicazione di avvio dell'istruttoria e comunicazione delle risultanze istruttorie) e la diversa interpretazione sul momento di decorrenza del termine. Successivamente, con ordinanza del 14 maggio 2025, n. 4151, il Consiglio di Stato ha nuovamente interpellato la CGUE, chiedendo se la normativa europea osti a una disciplina nazionale che preveda l'annullamento automatico per la violazione del termine ragionevole senza accertare la lesione del diritto di difesa, o se oneri l'AGCM della prova che la violazione del termine abbia leso tale diritto.

La questione dei termini di conclusione del procedimento sanzionatorio è altrettanto dibattuta. Mentre le pratiche commerciali scorrette hanno un termine di 180 giorni (non espressamente perentorio), per intese e abusi di posizione dominante il termine è fissato di volta in volta dall'AGCM. Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 26 agosto 2024, n. 7243, ha chiesto alla CGUE se la normativa nazionale, che non prevede la natura perentoria di questo termine e consente proroghe unilaterali motivate, sia compatibile con gli articoli 41 e 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea e l'art. 46 della CEDU.

La relazione illustra poi alcune recenti sentenze del Consiglio di Stato in materia di intese restrittive della concorrenza e abuso di posizione dominante.

Per quanto riguarda le intese restrittive, il Consiglio di Stato (sentenze 8 aprile 2025, n. 2979, 23 aprile 2025, n. 3517, 24 aprile 2025, n. 3530) ha confermato i principi applicabili in caso di cartelli nelle gare per la fornitura di contatori idrici. In particolare, è stato ribadito che la partecipazione a un'intesa anticoncorrenziale costituisce un illecito permanente, la cui prescrizione decorre dalla fine dell'accordo. Si è precisato che il mercato rilevante deve essere individuato solo dopo aver stabilito l'esistenza dell'intesa, e che le Linee guida per la quantificazione della sanzione consentono di considerare l'importo di gare non aggiudicate, nel rispetto del limite del 10% del fatturato. Di particolare rilievo l'approfondimento sulla parental liability presumption, che presume l'imputazione dell'illecito antitrust alla società controllante che detiene interamente o quasi il capitale della controllata, salvo prova contraria.

In tema di abuso di posizione dominante, il Consiglio di Stato ha fornito chiarimenti importanti:

  • con la sentenza del 5 giugno 2024, n. 5054, è stata annullata una sanzione a carico della Federazione Italiana Sport Equestri (FISE) per mancanza di prova dell'effettiva posizione dominante nel mercato.
  • con la sentenza del 27 giugno 2024, n. 5664, è stato confermato l'abuso di posizione dominante di una società per aver ritardato o rifiutato di fornire informazioni essenziali per una gara di affidamento di servizi di trasporto pubblico, definendo tale condotta come idonea a pregiudicare il confronto concorrenziale.